Notas sobre el Convenio N°169

Por equipo de Uraqi

¿Qué es la OIT?

La Organización Internacional del Trabajo, conocida en el mundo de habla hispana bajo la sigla OIT, es un organismo perteneciente a la Organización de Naciones Unidas (ONU) que se especializa en el establecimiento de normas que buscan mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los pueblos del mundo entero.

Creada en el marco del Tratado de Versalles (1919), la OIT es el primer organismo especializado de la ONU (1946) así como la más antigua de sus agencias. La Declaración de Filadelfia, adoptada el 10 de mayo de 1944, que define los fines y objetivos de la OIT, afirma que la paz permanente sólo puede basarse en la justicia social, y que “todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades;”[1]

En 1969 la OIT recibe el Premio Nóbel de la Paz, en recompensa por su compromiso de velar por un mundo nuevo basado en la justicia social[2]. Actualmente, la OIT cuenta con 187 miembros.

Una de las características más distintivas de la OIT es su condición tripartita, es decir, coparticipan en ella gobiernos, empleadores y trabajadores. “El diálogo y la cooperación entre estos tres copartícipes, cuyos representantes deciden libremente, constituyen los cimientos de la OIT.”[3]

La OIT esta conformada de tres órganos:[4]

1.- La Conferencia Internacional del Trabajo: órgano decisorio de la Organización, con frecuencia se le denomina el parlamento internacional del trabajo; en él se discuten y examinan importantes temas sociolaborales y se adoptan normas. Se reúne anualmente en junio, y en ella participan 4 representantes por Estado miembro: 2 gubernamentales, uno de las organizaciones nacionales de empleadores y uno de las organizaciones nacionales de trabajadores.

2.- El consejo de administración: es el órgano ejecutivo de la OIT y se reúne tres veces al año en Ginebra. Toma decisiones sobre la política de la OIT y establece el programa y el presupuesto, que después es sometido a la Conferencia para su adopción.

3.- La Oficina Internacional del Trabajo: es la secretaría permanente de la Organización Internacional del Trabajo. Es responsable por el conjunto de actividades de la OIT, que lleva a cabo bajo la supervisión del Consejo de Administración y la dirección del Director General.

¿Cuál ha sido la relación entre la OIT y los pueblos indígenas y tribales?

La Organización Internacional del Trabajo fue el primer organismo internacional que se interesó por la situación de los pueblos indígenas, pues muchos de los trabajadores que eran objeto de explotación y discriminación pertenecían a estos pueblos. Así, a sólo dos años de haber sido creada (1921), la OIT encargó un estudio sobre la situación de los trabajadores indígenas.[5] Entre 1936 y 1957, la OIT adoptó una serie de tratados referidos cuestiones tales como el acceso al empleo, los contratos de trabajo y el trabajo forzoso, que tomarían cuerpo en el Convenio N°50 sobre Reclutamiento de Trabajadores Indígenas, de 1936; el Convenio N°64, sobre Contratos de Trabajadores Indígenas, de 1939; el Convenio N°65, sobre Sanciones Penales a los Trabajadores Indígenas, de 1939; el Convenio N°86, sobre Contratos de Trabajo a Trabajadores Indígenas, 1947; y el Convenio N°104, sobre la Abolición de las Sanciones Penales a Trabajadores Indígenas, de 1955.[6]

Sin embargo, paulatinamente la OIT comprendió la necesidad de contar con un cuerpo jurídico especial para los pueblos indígenas y tribales. Así, en 1945, encarga a un grupo de expertos la elaboración de un convenio específicamente referido a los pueblos indígenas, que 12 años después, en 1957, se concretaría en el Convenio N°107 de la OIT, sobre Protección e Integración de las Poblaciones Indígenas.[7] Este Convenio fue sin duda un avance importante en materia de protección de los derechos de los pueblos indígenas. No obstante, su articulado poseía un claro sesgo evolucionista e integracionista (que desembocaba en asimilación) expresado, por ejemplo, en el artículo 1, que se refiere a los pueblos indígenas como a poblaciones que se encuentran “en etapas menos avanzadas que la alcanzada por los otros sectores de la colectividad nacional”; en el artículo 2.1, que mandata a los gobiernos a “desarrollar programas coordinados y sistemáticos con miras a la protección de las poblaciones en cuestión y a su integración progresiva en la vida de sus respectivos países”; y en el artículo 4c, que establece que se deberá  “tratar de allanar las dificultades de la adaptación de dichas poblaciones a nuevas condiciones de vida y de trabajo”.[8]

¿Qué es el Convenio 169?

Es un tratado internacional adoptado por la Conferencia Internacional el Trabajo en 1989, que surge de la revisión y el análisis crítico que la OIT realiza del Convenio N°107. En términos generales, el objetivo del Convenio 169 es superar las prácticas discriminatorias que afectan a los pueblos indígenas y tribales del mundo entero, a través de la protección de sus derechos humanos fundamentales.

Breve historia. Aun cuando fue el primer tratado internacional en ocuparse de los derechos de los pueblos indígenas, el Convenio N°107 de la OIT era tributario de una concepción más bien negativa respecto de la cultura de estos pueblos, pues, como se indicó en el apartado anterior, los indígenas eran considerados grupos humanos atrasados, cuyo destino era fundirse (es decir, desaparecer) en la corriente nacional mayoritaria[9]. Sin embargo, con el pasar de los años se fue haciendo cada vez más evidente lo sesgado y limitado de este enfoque, que impedía comprender “la particular contribución de los pueblos indígenas y tribales a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales”[10] (Preámbulo del Convenio 169), así como la evolución del derecho internacional respecto de los derechos humanos y de las demandas de estos pueblos.  

Debido a ello, en 1985 la OIT convocó a una reunión de expertos que revisó el Convenio y concluyó que “estaba obsoleto y que su enfoque integracionista era perjudicial para los pueblos indígenas”.[11] En 1986 se inicia la revisión parcial del Convenio N°107 y su discusión en la Conferencia General de la OIT, que contó con la participación activa de un gran número de representantes de los pueblos indígenas y tribales, de representantes de gobierno y de organizaciones de empleadores y de trabajadores.

Luego de dos años de intensas discusiones y de grandes esfuerzos en su elaboración, el Convenio N°169 fue aprobado por consenso en la Comisión de Redacción de la OIT, y finalmente adoptado por el pleno de la Conferencia General de OIT en junio de 1989, entrando en vigor en 1991, tras la ratificación de Noruega y México. A la fecha ha sido ratificado por veintitrés estados, catorce de ellos en América Latina.[12]

Resumen temático. El Convenio 169 está estructurado en un preámbulo y 44 artículos ordenados en 10 partes temáticas.

1.- Preámbulo. El preámbulo del Convenio 169 establece una serie de consideraciones que dan cuenta del nuevo enfoque adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo respecto a los pueblos indígenas y tribales, luego de la revisión del Convenio N°107. En primer lugar, recuerda los términos de diversos tratados internacionales de derechos humanos[13] sobre la prevención de la discriminación, y considera la evolución del derecho internacional desde 1957, que hacían aconsejable adoptar nuevas normas a fin de superar el enfoque asimilacionista del convenio anterior (N°107). Asimismo, reconoce que los pueblos indígenas y tribales no gozan de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los Estados en que viven, y que sus culturas han sido a menudo erosionadas. En este sentido, la Conferencia aprueba las aspiraciones de los pueblos indígenas y tribales de asumir el control de “sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven”.^[14] Por otra parte, y esto es fundamental, la Conferencia enfatiza el aporte de los pueblos indígenas y tribales a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales. De todo lo anterior se infiere la necesidad de salvaguardar y promover la existencia y la cultura de los pueblos indígenas y tribales.

2.- Temáticas fundamentales. El Convenio N°169 establece un conjunto de derechos y obligaciones y los modos en que deben aplicarse estas disposiciones, con miras a superar las practicas discriminatorias que afectan a los pueblos indígenas y tribales. 

2.1.- La primera parte, Política General, compuesta de 12 artículos, describe una serie de disposiciones respecto a estos pueblos, entre ellas, el derecho a la participación y la consulta (Art. 6.1 a y b.), el derecho a decidir sus prioridades respecto a sus formas de desarrollo (Art. 7), el respeto de sus costumbres o derecho consuetudinario (Art.8.1), de sus instituciones (Art.5b), la protección del medio ambiente de los territorios que habitan (Art.7.4), y la obligación de incluir medidas que aseguren el respeto de su integridad (Art.2.1) y el pleno goce de sus derechos humanos y libertades fundamentales (Art.3.1)  Además, describe a los sujetos a quienes se aplica el Convenio, a saber, los pueblos indígenas y tribales. (Art.1)

2.2.- Las segunda parte, Tierras, se despliega en 7 artículos que en conjunto obligan a los gobiernos a proteger y respetar la especial relación de los pueblos indígenas y tribales con sus tierras y territorios, los aspectos colectivos de esta relación (art.13.1) y todo lo que se desprende de ello: el reconocimiento del derecho de propiedad y posesión  sobre las tierras que ocupan tradicionalmente (art.14.1);  la protección de estos derechos (art.14.2); la protección de los recursos naturales existentes en sus territorios y el derecho a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos (art.15.1), entre los aspectos más importantes. Además, se establece el concepto de “territorio” (art.13.2) para referirse a las tierras indígenas, ampliando con ello sustancialmente el concepto de propiedad.

2.3.- La tercera parte, Contratación y Condiciones de Empleo, establece una serie de disposiciones ordenadas en 1 artículo y 4 numerales, referida a garantizar a los trabajadores pertenecientes a los pueblos indígenas y tribales protección en materia de contratación y condiciones de empleo (Art.20.1), como: evitar la discriminación entre trabajadores indígenas y los demás trabajadores (Art.20.2) en materias relativas al acceso al empleo, remuneración, asistencia médica y derecho de asociación (Art.20.2a, b, c y d), y adoptar medidas para garantizar a los trabajadores de los pueblos indígenas y tribales protección (Art.20.3a), no estar en sometidos a condiciones de trabajo peligrosos para su salud (Art.20.3b), no estar sujetos a sistemas de contratación coercitivos (Art.20.3c), entre otras normas.

2.4.- La cuarta parte, Formación Profesional, Artesanía e Industrias Rurales, establece, a través de sus 3 artículos, condiciones que permitan a los miembros de los pueblos indígenas y tribales disponer de medios de formación profesional iguales a los demás ciudadanos (Art.21), tomando medidas y asegurando: la participación de los miembros de los pueblos indígenas en programas de formación profesional (Art. 22.1); la participación de dichos pueblos en poner a disposición programas y medios especiales de formación (Art.22.2), basar estos programas en el entorno económico, la condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de dichos pueblos (Art. 22.3), entre otros.

2.5.- La quinta parte, Seguridad Social y Salud, establece, a través de 2 artículos, la aplicación de los regímenes de seguridad social a los pueblos indígenas y tribales sin discriminación (Art.24); la disposición de servicios de salud adecuados (Art.25.1), organizados a nivel comunitario, administrados en cooperación con dichos pueblos, considerando las condiciones económicas, geográficas, sociales y culturales, así como sus formas tradicionales de curación y salud (Art. 25.2). 

2.6.- La sexta parte, Educación y Medios de Comunicación, desarrollada en 6 artículos establecen una serie de medidas para garantizar a los miembros de los pueblos indígenas y tribales: educación en todos los niveles en igualdad de condiciones con el resto de la comunidad nacional (Art.26); el desarrollo de servicios y programas de educación en cooperación con miembros de dichos pueblos (Art.27.1); el derecho de dichos pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educación (Art. 27.3), enseñar (siempre que sea viable) a los niños a leer y escribir en su propia lengua indígena (Art.28.1) y promover el desarrollo y la práctica de las mismas (Art.28.3), entre otras medidas.

2.7.- La séptima parte, Contactos y Cooperación a Través de las Fronteras, en sólo 1 artículo, mandata a los gobiernos a tomar medidas apropiadas (incluso acuerdos internacionales) “para facilitar los contactos y la cooperación entre pueblos indígenas y tribales a través de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social, cultural, espiritual y del medio ambiente”. (Art. 32)

2.8.- La octava parte, Administración, establece, también en 1 artículo, la obligación de los gobiernos de asegurarse de la existencia de instituciones u otros mecanismos para administrar los programas que afecten a los pueblos indígenas y tribales. 

2.9.- La novena parte, Disposiciones Generales, plantean, a través de 2 artículos, adoptar con flexibilidad (Art.34) el Convenio, considerado las condiciones de cada país, y no menoscabar, con su aplicación, a los pueblos indígenas y tribales, los derechos garantizados por otros tratados, convenios, leyes, etc. (Art.35)

2.10.- La décima parte, Disposiciones Finales, establece, finalmente, en 9 artículos, los procedimientos administrativos y legales respecto a la ratificación, revisión, entrada en vigor, denuncia, etc., del Convenio.

Notas

[1] Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo (Declaración de Filadelfia)

[2] https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:62:0::NO:62:P62_LIST_ENTRIE_ID:2453907:NO

[3] OIT, “Convenio N°169 sobre pueblos indígenas y tribales: Un manual”, p. 1.

[4] Ver en: https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/lang–es/index.htm

[5] Meza-Lopehandía, Matías. 2013. “El convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo”. En Aylwin, J. (Coord), Meza-Lopehandía, M. Yañez, N. Los Pueblos indígenas y el derecho. Santiago de Chile. LOM ediciones, 337.

[6] Ibídem.

[7] Ibídem.

[8] Convenio N°107, relativo a la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribuales y semitribuales en los países independientes.

[9] “En la época en que se adoptó el [Convenio] 107], los pueblos indígenas y tribales eran considerados como sociedades atrasadas y transitorias [;] para que pudiesen sobrevivir, se creía indispensable fundirlas en la corriente nacional mayoritaria mediante la integración y asimilación”.  OIT, “Convenio N°169 sobre pueblos indígenas y tribales: Un manual, p. 4.

[10] Ver en: https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312314.

[11] Meza-Lopehandía, Matías. 2013. “El convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo”. En Aylwin, J. (Coord), Meza-Lopehandía, M. Yañez, N. Los Pueblos indígenas y el derecho. Santiago de Chile. LOM ediciones, 339.

[12] Ver en: https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312314

[13] La Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), entre muchos otros sobre prevención de la discriminación.

[14] Ibídem.